Государственная регистрация недвижимости по 218-ФЗ

Введение
Институт государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сопутствующий ему институт государственного кадастрового учета объектов недвижимости развиваются довольно активно с начала 1990-х годов. Построена система государственной регистрации прав, система кадастрового учета объектов недвижимости, создана система органов регистрации прав и органов кадастрового учета, формируется профессиональное сообщество кадастровых инженеров, налаживается взаимодействие между органами регистрации прав, органами кадастрового учета и кадастровыми инженерами. В течение последних лети идет развитие правового регулирования этих институтов, в частности, на Концепции создания единой федеральной системы в сфере государственной регистрации прав на недвижимость и государственного кадастрового учета недвижимости, утвержденной Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 18 декабря 2009 года № 534 [21], Концепции федеральной целевой программы "Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014 - 2019 годы)", утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 июня 2013 года № 1101-р [14].
Предпосылкой модернизации законодательства стала активная реформа регламентации регистрационных действий, введение обязательной реестризации объектов недвижимости, правильного учета их параметров, границ земельных участков, их обременений, целевого назначения и т.п.
Изменения осуществляющиеся в системах государственного кадастрового учета и регистрации прав на недвижимое имущество прежде всего направлены на упрощение процедуры регистрации посредством объединения двух реестров: единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (далее - ЕГРП), в котором содержатся сведения о правах на недвижимое имущество, и государственного кадастра недвижимости (далее - ГКН), в котором учитываются индивидуализирующие сведения об объекте недвижимости; а также на совмещение процедур учета объектов недвижимости и регистрации прав на них в едином органе - Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии, на постепенный переход к ведению реестра в электронной форме.
Рассматриваемые в данной работе новеллы законодательства в сфере государственной регистрации прав на земельные участки и объекты недвижимость обусловлены происходящим реформированием гражданского законодательства, в частности принятием Федерального закона № 218-ФЗ "О государственной регистрации недвижимости" [5]. В этой связи, целью работы представляется необходимым обратить внимание и проанализировать ключевые изменения, вводимые в данном законе. Последовательное применение нововведений в правовой, административной и судебной практике серьезно изменят правовое регулирование государственной регистрации прав на имущество. Исходя из изложенного, основные задачи которые ставятся при написании работы, это изучение исторических предпосылок и этапы становления кадастрового учета в целом, дать основные правовые понятия используемые при ведении кадастра, проанализировать методику государственного кадастрового учета.
Актуальность данной работы обусловлена несколькими факторами:
Во-первых, в последние двадцать лет в России сложилась, по сути, уникальная ситуация: в гражданский оборот введено значительное число объектов недвижимости, однако не было системного кадастрового учета.
Во-вторых, действующее законодательство в сфере земельных отношений и ведения кадастра объектов недвижимости подробно регулирует по большей части технические аспекты, оставляя за рамками регулирования правовые разногласия между правообладателями, а также вопросы устранения ошибок в сведениях, содержащихся в кадастре объектов недвижимости.
Актуальность данных фактов обусловлена несовершенством кадастрового учета объектов недвижимости, допускающего возможность совершения в ГКН различных действий с объектами недвижимости без взаимосвязи с зарегистрированными правами в ЕГРП.
Также актуальность темы определяется несовершенством по ряду ключевых моментов действующей системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Декларированные в законе значение и роль государственной регистрации прав на недвижимость, носят отсылочный характер и не содержат механизма выполнения, а также не находят подтверждения в иных актах и могут отрицательно сказываются на дальнейшей практике применения закона. Предметом исследования являются нормы российского законодательства, практика их применения, с учетом судебной практики и иных правоприменительных актах уполномоченных государством органов.
Отдельное внимание уделено истокам появления в Российском законодательстве таких понятий, как единый государственная реестр, проведен сравнительный анализ правовых оснований на этапе формирования реестра. Автором рассматривается перечень и содержание ряда государственных услуг, оказываемых Росреестром. Исследованы их содержание и взаимосвязь с гражданскими и конституционными правами граждан и административной ответственностью.
В работе освещены новации в системе государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и государственного кадастрового учета недвижимого имущества. Именно с этой позиции проводится анализ принципов, закрепленных в федеральном законе «О государственной регистрации недвижимости», а именно: проверки законности оснований регистрации, публичности и достоверности государственного реестра. В своем исследовании автор использует исторический метод, сравнительный метод при исследовании правовых норм, а также метод анализа.
1 Тенденции развития кадастровой системы
Система государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сформировалась как результат реформ начала 90-х годов (в первую очередь - земельной реформы) и в нынешнем виде действует с 1998 года - согласно Федеральному закону "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" [4]. Летом 2015 года принят Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" [5] (далее - Закон о регистрации недвижимости), который принципиально изменяет соотношение регистрационно-правовых и кадастрово-учетных действий в сфере недвижимости, ее оборота и регистрации прав на нее. Принимая во внимание весьма существенные комплексные изменения в правовом регулировании вопросов как государственной регистрации, так и кадастрового учета недвижимого имущества, данный Закон вступил в силу с 2017 года - это должно позволить всем участникам отношений подготовиться к новым правилам.
Рассмотрим, как развивалась за минувшие два с лишним десятилетия система регистрации прав на недвижимость и что нового вносит Закон о регистрации недвижимости.
Следует отметить, что в рассматриваемый период, закрепленный в законодательстве характер взаимодействия государственных регистраторов, работников кадастровых органов и нотариусов менялся. Еще более существенно менялись планы законодателя (перспективные законопроекты; а в начале и середине 90-х годов - подзаконные акты).
В советский период, когда в законодательстве еще отсутствовало понятие "недвижимость", осуществлялась регистрация прав на ключевой элемент недвижимости - на земельные участки.
На первом этапе становления системы регистрации прав на недвижимость, совпавшем с активной фазой земельной реформы 90-х годов, основным трендом стало постепенное формирование интегрированной кадастровой системы - государственного земельного кадастра, который охватывал бы также другие виды недвижимости (здания, сооружения) и регистрацию прав на них [31]. Так, с 1993 года по единой системе должны были осуществляться ведение государственного земельного кадастра, регистрация и оформление документов о правах на земельные участки и прочно связанную с ними недвижимость [1]. Этот же подход был реализован и в Федеральной целевой подпрограмме "Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра" (1996 - 2000) [18].
Впрочем, на практике достичь указанной интеграции в тот период не удалось - регистрация (учет) объектов недвижимости и прав на них осуществлялась порознь. Так, учет земельных участков велся в рамах кадастра, рукотворной недвижимостью занимались бюро технической инвентаризации, органы по управлению имуществом и другие структуры [33].
Второй этап (реинтеграционный) начался с принятия в 1997 году Закона № 218-ФЗ, который существенно изменил удостоверении сделок с недвижимостью, а также отодвинул на десяток с лишним лет интеграцию прав на недвижимость и ее кадастрового учета - регистрация прав стала охватывать все виды недвижимости, тогда как государственный земельный кадастр - лишь земельные участки (это было зафиксировано, в частности, в принятом в 2000 году Федеральном законе "О государственном земельном кадастре" [7] (далее - Закон о земельном кадастре), согласно которому в кадастре учитывались не объекты, прочно связанные с земельным участком, а лишь их наличие на участке - как одна из характеристик земли). Рецистацию прав и учет осуществляли разные органы - учреждения юстиции и кадастровые органы.
Третий этап начался в 2008 году, когда вступил в силу Федеральный закон [8], предусматривавший переход к единому кадастру недвижимости, а Закон о земельном кадастре утратил силу . С этого момента стали действовать две самостоятельные системы учета недвижимости и регистрации прав на нее, каждая из которых опиралась на "свой" закон. Но эти системы были (и остались) тесно взаимосвязанными. Так, для регистрации прав на объект недвижимости требуется кадастровый паспорт, а для проведения кадастрового учета - сведения о зарегистрированных правах на соответствующий объект; например, если по истечении определенного времени со дня постановки на учет объекта недвижимости не осуществлена регистрация прав на него, то такие сведения аннулируются и исключаются из кадастра. Так, согласно Закону о кадастре кадастровый учет осуществляется в отношении земельных участков, зданий, сооружений, помещений, объектов незавершенного строительства. Но положения данного Закона не применяются к участкам недр и предприятиям как имущественным комплексам, тогда как права на них подлежат государственной регистрации.
Кроме того, год спустя - в 2009 году - функции по ведению как кадастра, так и регистрации прав (и сделок) были возложены на единый федеральный орган исполнительной власти – Росреестр [12].
В 2009 - 2012 годах в соответствии с Указом Президента Российской Федерации "О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации" велась работа по реформированию гражданского законодательства, которая предусматривала ряд новаций в вопросах регистрации прав и сделок с недвижимостью [2].